公车改革大多夭折停滞 个别地区试点却未推广

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　　从第一个“吃螃蟹”的黑龙江大庆市开始，到湖北老河口车改的“一步到位”，再到轰动全国的辽宁辽阳市弓长岭区的“昙花一现”以及北京市个别乡镇试水车改……据不完全统计，全国先后有14个省份的部分县市进行了公车制度试点改革，但能够长效坚持的只是少数，多数试点受多重因素影响或“夭折”，或停滞不前，甚至一些试点已出现公车“回潮”。

　　补贴标准设计不合理易引发质疑


　　1998年2月，大庆市启动了公车改革，是国内较早进行试点的城市。记者了解到，当时大庆采用了货币化补贴的方案，按级别发放车补，部分公车留用，处级干部每月补贴1500元，副处级每月1200元，而正科级每月150元，副科120元。


　　经历当年车改的一些知情人透露，补贴方案引起部分科级干部的不理解，不断有人通过各种渠道提出疑问“为什么处级干部车补是科级干部的10倍？是按什么标准测算的？”不仅如此，在实际推行中，出现有的部门改了，有的部门没改，干部车补与公车使用并存的局面。最终改革难以进行，部分单位公车“回流”。


　　2008年4月，辽宁省辽阳市弓长岭区也正式启动了公务用车货币化改革，区直机关、财政全额拨款的事业单位和团体组织的公车和领导干部，都在改革范围之内。


　　记者了解到，在弓长岭区车改补贴方案中，区委、区政府正职8万元/年，区人大、政协正职6.5万元/年，区人大、政协副职4.5万元/年，享受副县级待遇的领导、区长助理4万元/年。正科级分为四类：2.6万元/年—1万元/年不等；副科级分两类：6000元/年，5000元/年。机关里普通公务员的差旅费补贴标准，从原来每年每人1100元提高到1600元。


　　然而，弓长岭的公车货币化改革仅仅实施一年零三个月时间，就因“群众对高额车补反应强烈”而被叫停。北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明、中央党校党史教研部韩晓青等分析，从失败的车改案例中不难看出，如果不充分考虑当地百姓的收入水平和实际承受能力，以货币化发放为形式的车改，使官员的车补与群众的实际收入形成一定的反差，往往会引发较大争议。


　　缺少更高层面统筹导致受挫


　　湖北老河口市薛集镇一名负责人介绍说，湖北省老河口市从十几年前就开始探索公车改革，当年率先在仙人渡镇进行试点，改革从小范围到整体推进，逐步成熟完善，除了市委、人大、政府、政协和公检法机关仍保留公车外，全市取消了200多辆公车。2003年基本完成改革难度最大的公车拍卖，一度被认为是“一步到位的车改”。


　　记者长期追踪老河口市的职务消费综合改革，发现当地车改一方面在不断深入推进，另一方面，干部内部的反对声音一直或隐或明存在，在市纪委一些负责人的职务相继发生调整后，当地车改逐步陷入进退两难，“两三年过后又是满街的公车，车改以回潮告终”。


　　老河口市纪委一位曾与车改试点工作的干部说，对于车改，往往班子里主要负责人抵触情绪大，其他班子成员反而拥护的比较多。职务消费货币化对部门主要负责人形成了最直接的冲击，他们往往以种种借口敷衍应付，或消极加以抵制。另外，实行货币化到人，部分负责同志容易产生“大权旁落”的感觉，怕失去了职务消费的审批杠杆，“管不住班子成员”。


　　大庆的车改也同样是虎头蛇尾，难以进行，部分基层干部曾坦言：对于车改，科级领导干部抵触情绪较大，毕竟在基层，科级干部业务多，平时出门也相对多一些。


　　清华大学廉政与治理研究中心有关负责人说，分析老河口、大庆等试点的失败，缺乏更高层面的制度设计和政策统筹是根本原因之一。如果缺少上级有关部门的足够支持或包容，改革试点往往会因人事调整等原因受挫、回潮，乃至反复。


　　个别地区“试而未推令人惋惜”


　　北京市从2001年开始，在部分乡镇试水“货币化”车改。据了解，北京大兴区西红门镇探索采取“缩减公车数量、发放货币化交通补贴”等车改措施，参与车改的干部，依据级别得到每月1000-2000元数额不等的车补。西红门镇车改实施三年后，机关车辆由原来的30多辆削减到6辆，相关费用大幅下降。


　　记者多方了解到，2004年前后，北京市相关部门曾积极推进公车试点改革。2004年7月，时任北京市纪委主要负责人表示，公车改革正在部分乡镇一级党政机关稳步推进，有条件的区县也开始积极探索。


　　据统计，截至2006年，北京市至少有6个乡镇试点公车改革，分布在大兴区、通州区、房山区等区县，普遍采取了货币化补贴的车改形式。曾就车改联名提出议案的一名北京市十二届人大代表说，2006、2007年以后，北京车改试点逐渐归于“沉寂”。


　　而北京市纪委有关负责人日前告诉记者，公车改革工作一直在进行，但试点乡镇的车改已中止。


　　据介绍，担心“货币化补贴式车改”带来巨大财政压力是北京车改“未扩大试点”的重要原因之一。


　　长期关注公车改革的农工党人士坦言，北京的车改试点曾引起社会各界高度关注，但问题出在“光试不推”，有停滞不前之嫌。


　　中国监察学会一名常务理事分析说，一些局部式的车改试点在探索中取得了成效，但容易形成“谁改革谁吃亏”的“负面激励”作用。这是不少试点受挫、反复的重要原因。而个别试点“抓而不坚持，有时比不抓影响还要坏”，尤其让人惋惜。


　　专家：启动大范围车改时机已到


　　采访中，一些专家和基层干部普遍认为，随着我国政府改革不断深化和家用轿车的日益普及，在更大范围内启动公车改革的时机已经逐渐到来，因此有必要尽快在更大范围、更高层级启动公车改革，积极探索清廉、节约、高效的公车消费模式。


　　中央编译局副局长、北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平认为，公车改革“应该抓紧推行，也完全能够做到”。巨额的公车开支大大增加了行政成本，包括公车私用在内的过度职务消费已经成为腐败的温床。


　　北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明则说，各地公车改革试点持续近20年，涵盖地域日益广泛，为进一步推广车改提供了经验和教训，应及时加以总结，注重以成熟的经验引路，保护好干部群众的改革热情。


　　河北、安徽、湖北、浙江等地多名县乡基层干部告诉记者，公车使用、维修中的“跑冒滴漏”等严重浪费在基层已是“公开的秘密”，而公车私用屡禁不止，“单位养公车，已经到了非改不可的地步。”曾四次提出公车改革提案的原农工党北京市西城区主委张晓林说，目前上上下下对公车改革的共识正在逐步形成，适时大范围地推进公车改革，在纠正不正之风、密切党群关系等方面意义重大。


　　“有广大群众的支持和参与，公车改革一定会收到好的效果。”中国人民大学廉政建设研究中心主任周淑真说，当前各地深入落实“八项规定”，社会各界反响强烈，在这种大环境下，推动公车改革无疑迎来了一个相对较好的时机，适时推动，事半功倍。


　　部分专家及基层干部认为，各地的试点探索已经积累了正反两方面足够丰富的经验，可以选择“公车加标识”、“GPS追踪定位”等一些行之有效的成熟做法，在更大范围内推行，既要体现改革的力度，也要尽可能减少负面影响。


　　更有一些专家认为，公车改革目前主要是县市一级试点，应尽快启动更高层面的车改试点，并强化顶层统筹。


　　首先，选择两三个省份探索省级公车改革试点。部分专家认为，“上下不能协同推进”是车改试点普遍的一个软肋，建议选取部分省份试点全省性的车改，走出多数市县级试点“效果有限、动力不足”的困局，并带动各地自觉推进公车改革。

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　　其次，强化顶层统筹，完善相关政策规划。俞可平、任建明等人士认为，应尽快加强顶层统筹，对公车改革的范围、目标、原则、公车分类、分步实施等作出明确规定，适时把“自愿性的试点探索”转变为“强制性改革”。过勇、周淑真等专家建议，可明确提出“有利于节约、有益于廉政、不削弱工作、不动摇稳定”的改革原则。


　　另外，多名专家建议，应注重发挥地方各级领导干部的带头示范作用，督促他们带头遵守公车配备、使用的相关规定，“一级做给一级看”。袁涌波等学者认为，为了增强引领示范作用，应考虑在适当时机把车改引向更深层次。例如，进一步倡导高级干部带头发扬党的优良传统，妥善界定公车使用时限，采取“新人新办法”等形式试点推行生活待遇与职务同步“退休”。中国社科院中国廉政研究中心副秘书长高波等多名专家建言，采取交通补贴等适当形式，鼓励相关车辆乘用人带头把公车改革深入推进，降低因专人专车等“沉淀”的庞大开支。


　　最后，在扎实推进制度化建设的基础上，不能放松廉政教育及廉政自律意识的培育。采访中，不少车改试点地区的基层干部认为，基层对于相关改革表面上不会有什么大的意见，但如果认识不统一，总是可以找到变通的办法，具体到公车改革上，可以找企业借车、挂私牌等。因此，既要建立预防和管理机制对转嫁消费等行为严密防范，也要强化廉政教育，从思想观念上保障改革出真招、见实效。


　　部分试点稳步推进成效初显


　　记者近期走访了杭州、温州、铜陵、沈阳浑南新区和国家审计署等多个车改试点单位和地区，不少受访干部群众表示，公车改革确实情况复杂、难题不小，但从试点成功地区和部门来看，关键是要有坚定的改革决心，做到直面矛盾、方案透明和操作务实。


　　杭州从2009年到2012年全面完成市直机关车改，被不少专家认为“较具可操作性”。据介绍，杭州车改的基本理念是“单轨制、货币化、市场化”。单轨制，就是公车上缴统一处理；货币化，指向参改干部发放“车贴”；市场化，是指成立公车服务中心，将留用车辆进行市场化管理。“车贴”将普通公务员至副厅级公务员分为300元到2600元9个档次，每月直接打入公务员市民卡，可以用于乘坐公交车、打的、加油等各项交通事务支出，但不能取现。


　　记者了解到，沈阳市浑南新区、重庆北部新区等地在近年开展了车改试点改革，取得了阶段性成效。他们的车改操作模式和杭州基本相似，都是缩减公车数量，以不同形式发放补贴，不同程度实现公务用车社会化。


　　广州市黄埔区的做法是借助电子技术监控公车行动。在公务车上安装GPS和身份识别系统车载终端，公车监控办公室里的大屏幕和工作人员桌面的电脑可以同步清晰显示道路地图和公车行驶路线。违规使用公车行为，电脑会自动报警，工作人员及时核查。


　　采访中记者注意到，在公车试点改革成功推行并长效坚持的地区成效开始显现，财政用于交通的开支明显减少。


　　杭州市纪委一名负责人介绍说，据统计，每年一辆公务车的运行成本(含司机工资、福利)至少在8万元以上，甚至超过10万元。市级机关公车改革后，第一批单位用车补贴比车改前公车开支下降32%，第二批车改用车补贴比车改前公车开支下降30%。车改两年，已节约公车支出3442万元。市政府公车数量从1200辆缩减到400辆左右，减少三分之二，基本实现了全面车改目标。


　　沈阳市浑南新区机关事务管理局局长吕玉海说，实行车改后，每台公车平均每天出车1.5台次，出车率约为160%。两年来共节省费用3000多万元。


　　广州黄埔区实施公车管理措施创新以来，每辆公车的月均行驶里程大幅下降，2011年为1063公里，同比下降24.23%。公车运行费用也同步减少。


　　不少干部群众认为，部分试点得以长效推进公车改革，取得初步成效，在于这些试点大都坚持了“直面矛盾、透明务实、阳关操作”等基本原则。


　　———改革方案的每个环节都高度“透明化”，始终处于监督之下，广泛听取意见，既公平公正，又尽可能做到“科学合理”。杭州市纪委副书记陈建华说，杭州车改方案几易其稿，反复论证，而且试点先行，逐步推开，因此取得了高度共识。发放车贴的标准也是有关部门仔细测算之后得出的结果，2011年起还根据实际情况，建立车贴动态调整机制，依据油价变动适当浮动。


　　———“接地气”的务实精神，使改革具备足够的韧性。当代中国研究所助理研究员冯军旗、中央党校党史教研部韩晓青等学者说，杭州、铜陵、沈阳浑南新区等车改试点在改革推进中本着“既要改革，也要有利于工作”的精神，注重统一部署，也避免“一刀切”，在改革的时机、步骤、方式等方面具体情况具体分析，有效减少了改革的阻力。


　　———“阳光化”使改革断了“退路”，逐步消灭灰色地带。韩晓青、北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明等多名专家分析，能否实行阳光操作，行动彻底，不打折扣，在很大程度上决定着公车改革能否具有可持续推进的生命力。


　　罗悦明认为，只有到位的单轨制，将全体人员与所有车辆全部纳入车改范围，才能从源头上解决公车腐败问题，避免出现改与未改相互牵扯、相互变通的“双轨制”问题。杭州、沈阳市浑南新区、重庆北部新区等都在车改后的公车服务中走了市场化的路子，公车服务中心都按市场化机制开展有偿服务。